تعتبر الملكية العقارية من أهم صور الملكية الفردية التي سعى مشرعي القانون في سائر دول العالم إلى فرض وإسباغ الحماية القانونية عليها، بل ولم تقتصر تلك الحماية على القانون فقط بل إن دساتير تلك الدول قد أكدت على مدى أهمية تلك الملكية وضرورة عدم المساس بها، فأصبحت حمايتها هي الأصل العام الذي يحرم القانون والدستور مخالفته..
إلا أن هذا الأصل العام يرد عليه استثناء هام يجيز للدولة أن تصدر قراراً باستملاك العقار المملوك ملكية خاصة وذلك للمنفعة العامة، مع منح مالك العقار مقابل لذلك يطلق عليه التعويض العادل، وعلى الرغم من أن البعض قد يرى في قرار الاستملاك أنه ضار بالمالك الأصلي للعقار، إلا أنه قد يعود عليه بالفائدة، وتمثل تلك الفائدة الأساس لفرض ما يعرف بضريبة التحسين على المالك الأصلي للعقار، فكيف ذلك؟ وما هي ضريبة التحسين؟ وما الحكمة منها؟ وكيف تقدر قيمتها؟ وتساؤلات أخرى عديدة سيكون هذا المقال مخصصاً للإجابة عليها..
أولاً: ماهية قرار الاستملاك
ثانياً: المقصود بضريبة التحسين
ثالثاً: الشروط اللازم توافرها لفرض ضريبة التحسين
رابعاً: كيفية تطبيق ضريبة التحسين
خامساً: نماذج من أحكام القضاء الأردني ذات العلاقة
سادساً: الخاتمة
أولاً: ماهية قرار الاستملاك
يعد قرار الاستملاك هو نقطة البداية للطريق الذي يصل بنا إلى ضريبة التحسين، لذا يلزم أن تكون بدايتنا من تلك النقطة، حيث نستهل مقالنا بالتعريف بمصطلح قرار الاستملاك ومضمونه، وبيان الشروط الخاصة به.
1- التعريف بالاستملاك
سنتناول التعريف بالاستملاك من أكثر من جانب، حيث سنتناول التعريف اللغوي له، وأيضاً التعريف الفقهي، ثم التعريف القانوني له.
أ- التعريف اللغوي للاستملاك
الاستملاك في اللغة هو اسم مشتق من الفعل (ملك)، ويقال ملك الشيء بمعنى حاز الشيء واستأثر بحق التصرف فيه، والاستملاك هو طلب تملك الشيء، ولكنه لا يقصد به الحصول على الملكية بالفعل بل يتوقف عند طلبها فقط[1].
ب- التعريف الفقهي للاستملاك
اختلفت وتعددت التعريفات التي وضعها الفقه القانوني لقرار الاستملاك، ونظراً لكثرتها فسوف نتعرض إلى أهمها وأبرزها في النقاط التالية:
- عرف جانب من الفقه قرار الاستملاك على أنه عمل من الأعمال الإدارية التي بموجبها تتمكن السلطة المختصة في الدولة من إجبار مالك العقار على أن يتنازل عن ملكيته للعقار الخاص به، وذلك بغرض تحقيق منفعة عامة، ويتم التنازل نظير تعويض عادل سابق التحديد[2].
- بينما عرفه جانب آخر بأنه أحد الإجراءات القانونية التي تستطيع بموجبه الجهة الإدارية من نزع ملكية عقار من مالكه بهدف تحقيق نفع عام، وذلك في مقابل تعويض عادل، وقد يكون القرار خاصاً بنزع الملكية أو أي عنصر من عناصر حق الملكية[3].
- وذهب البعض الآخر إلى القول بأن قرار الاستملاك هو حرمان مالك العقار من ملكيته لعقاره بشكل جبري تحقيقاً للمنفعة العامة، ويتم منحه في المقابل تعويض عادل لجبر الضرر الذي يصيبه من جراء ذلك.
ج- التعريف القانوني للاستملاك
نظراً لدقة وخطورة قرار الاستملاك لما يمثله تجاوز استثنائي للقيود التي تفرضها قواعد حماية الملكية العقارية الخاصة فقد عني المشرع الأردني بوضع تعريف له، وذلك منعاً لأي تضارب أو لبس قد ينشأ عن أي اجتهاد فقهي في هذا الشأن، حيث نصت المادة الثانية من قانون الملكية العقارية الأردني رقم 13 لسنة 2019 على تعريف قرار الاستملاك بأنه (نزع ملكية عقار من مالكه أو حق التصرف فيه أو الانتفاع به او الارتفاق عليه بمقتضى أحكام هذا القانون)، ومن خلال هذا التعريف نجد أن المشرع الأردني قد أصاب بوضعه تعريف لقرار، وذلك لكونه قد أوضح أن قرار الاستملاك لا ينصب على حق الملكية فقط ولكنه يمكن أن يصدر بشأن حق تصرف أو حق انتفاع أو حتى حق الارتفاق، وهو ما كان يستلزم تحديده من قبل المشرع، وإن كان هذا التعريف قد جاء قاصراً في جانب هام منه وهو الجانب الخاص بسبب صدور قرار الاستملاك، حيث أغفل المشرع في تعريفه لقرار الاستملاك عن ذكر أن الغرض منه هو تحقيق منفعة عامة، وهو ما يستدعي إزالة هذا القصور بإضافة عبارة (وذلك بغرض تحقيق منفعة عامة) وذلك في عجز التعريف الوارد بنص المادة المذكورة، وذلك لتحديد الغرض الرئيسي لإصدار مثل هذا النوع من القرارات.
2- الشروط اللازم توافرها لصحة قرار الاستملاك
على الرغم من أن قرار الاستملاك يعد من القرارات التي تدخل في نطاق اختصاص السلطة العامة في الدولة والتي تقوم بإصدارها، إلا أن سلطة إصدار مثل هذا القرار لا تعد سلطة مطلقة، بل هي سلطة مقيدة تتقيد بتحقق مجموعة من الشروط معاً، بحيث إذا تخلف أحدها تنحسر عنها تلك السلطة ويعد القرار الصادر منها بالاستملاك عندئذ قراراً باطلاً، وتتمثل تلك الشروط فيما يلي:
- وجود نص قانوني ساري يجيز للدولة أن تصدر قراراً بنزع ملكية العقار محل القرار، بحيث لا يكون العقار الصادر بشأنه القرار مثلاً مستثنى بنص قانوني من نطاق قرارات نزع الملكية.
- أن يكون الغرض الرئيسي والأساسي من إصدار قرار الاستملاك هو تحقيق منفعة عامة.
- أن يتم استيفاء كافة ما اشترطه القانون واستلزمه من إجراءات في شأن نزع ملكية العقار الصادر بشأنه قرار الاستملاك.
- تعويض مالك العقار الصادر بشأنه قرار الاستملاك بتعويض عادل يتم سداده له من قبل الجهة المختصة مقدماً.
ثانياً: المقصود بضريبة التحسين
لم يتبع المشرع الأردني في شأن ضريبة ذات ما اتبعه في شأن قرار الاستملاك، حيث لم يضع لها تعريفاً واضحاً كما فعل بشأن قرار الاستملاك على الرغم من ارتباطهما الوثيق، إلا أننا يمكننا أن نستخلص التعريف بها من خلال نص المادة رقم (210/1) من قانون الملكية العقارية الأردني والتي نصت على أن (تفرض بقرار من المجلس البلدي ضريبة تحسين على المالك اذا ارتفعت قيمة العقارات الواقعة ضمن مناطق تنظيم المجالس البلدية لخروجها بنتيجة الاستملاك الى وجه الطريق أو بتوسيع الطريق الذي تقع عليه أو بسبب ازدياد مساحة وجه الطريق الذي تقع عليه).
ومن خلال النص القانوني السابق يمكننا أن نعرف ضريبة التحسين بأنها ضريبة يتم فرضها بموجب قرار يصدر من قبل المجلس البلدي، ويلتزم بها مالك العقار الذي يقع في دائرة منطقة تنظيم المجلس، والذي يكون عقاره قد استفاد من صدور قرار استملاك سواء بخروجه للطريق أو اتساع الطريق الذي يطل عليه أو الزيادة في مساحة وجه الطريق الواقع عليه، فتكون تلك الضريبة التي يسددها مقابل مايطرأ على عقاره من ارتفاع في قيمته نتيجة لذلك[4].
مما يتبين معه أن ضريبة التحسين يتم فرضها كمقابل للزيادة التي تصيب قيمة عقار ما نتيجة صدور وتنفيذ فرار استملاك، فيكون هذا القرار سبباً في ارتفاع قيمته، كما هو الحال في إزالة عقار مقابل له نتج عنه أن أصبح العقار المطالب بضريبة التحسين واقعاً على طريق أو زادت مساحة الطريق الذي يقع عليه، فتكون الواقعة المنشئة للضريبة هنا هي الزيادة التي تطرأ على قينة العقار بسبب قرار الاستملاك، حيث قد تعود تلك الزيادة في القيمة أن يصبح العقار على وجه الطريق، أو يصبح الطريق الذي يطل عليه العقار أكثر اتساعاً، المهم أن يكون الناتج عن ذلك هو ارتفاع في قيمة العقار.
ثالثاً: الشروط اللازم توافرها لفرض ضريبة التحسين
حدد المشرع الأردني بنص المادة رقم (211) خمس شروط أساسية يلزم تحققها معاً حتى يتم فرض ضريبة التحسين على مالك العقار المستفيد من قرار الاستملاك، وسوف نتناول تلك الشروط ببعض التفصيل في النقاط التالية.
أولاً: أن يتم إصدار قرار فرض ضريبة التحسين من قبل المجلس البلدي، وأن يعقب صدور القرار إبلاغ المالك به في مهلة أقصاها سنة واحدة، ويتم ذلك الإبلاغ عن طريق نشر إعلان بفرض تلك الضريبة، ويتم احتساب تلك السنة بدءاً من تاريخ الانتهاء من تنفيذ الطريق الذي ارتفعت قيمة العقار بسبب إنشائه، فإذا تخلف المجلس البلدي في إبلاغ مالك العقار الذي ارتفعت قيمته بقرار فرض ضريبة التحسين خلال تلك المهلة فإنه يمتنع على المجلس مطالبة المالك بأدائها.
ثانياً: أن تكون الجهة الملزمة بسداد التعويض عما تم اسنملاكه بموجب قرار الاستملاك من عقارات هو المجلس البلدي، سواء كان الالتزام بذلك عن كافة العقارات التي تم استملاكها أو بعض منها، وبالتالي فلا يجوز فرض ضريبة تحسين متى كانت الجهة الملتزمة بسداد التعويض عن العقارات الصادر بشأنها قرار الاستملاك هي جهة أخرى خلاف المجلس البلدي.
ثالثاً: يخص هذا الشرط الحالة التي يكون فيها الشخص المستحق للتعويض عن قرار الاستملاك هو نفس الشخص الذي يلتزم بضريبة التحسين، ومتى كان الأمر كذلك فيشترط أن يتم عمل مقاصة بين قيمة التعويض المستحق له وقيمة ضريبة التحسين المستحقة عليه، فلا يتحصل من التعويض إلا على ما يتبقى بعض خصم قيمة ضريبة التحسين.
رابعاً: يجب ألا يتعدى إجمالي قيمة ضريبة التحسين المقررة على مالكي العقارات الصادر بشأنها قرار الاستملاك إجمالي التعويضات المقررة لصالحهم نظير نزع ملكية عقاراتهم، وهذا الشرط يعد شرطاً هاماً لكونه يحول دون استغلال المجلس البلدي ارتفاع قيمة العقارات المستملكة ليقوم بفرض ضريبة تحسين تتجاوز قيمتها الإجمالية قيمة ما يستحق على المجلس من تعويضات.
خامساً: لا يجوز فرض ضريبة التحسين على مالك العقار الذي تم استملاك حصة قدرها ربع المساحة الإجمالية من عقاره دون أن يتقاضى عن ذلك تعويض، أما إذا كان الجزء الذي تم استملاكه من العقار يقل عن ربع مساحته الإجمالية فلا يجوز أن تتعدى قيمة ضريبة التحسين المفروضة عليه عن الفارق بين قيمة ربع مساحة العقار وقيمة المساحة التي تم استملاكها.
وبموجب هذا الشرط يكون المشرع الأردني قد أخضع للإعفاء من ضريبة التحسين مالك العقار الذي يتم استملاك ربع مساحة عقاره مجاناً دون تعويض، فيمكننا القول بأن ذلك الإعفاء يمثل مقابل للاستملاك المجاني لضمان وهو ما يحقق مبدأ التعويض العادل.
رابعاً: كيفية تطبيق ضريبة التحسين
في معرض الحديث عن كيفية تطبيق ضريبة التحسين فإن الحديث سيتفرع إلى فرعين، الفرع الأول يتعلق بطريقة تقييم وسداد ضريبة التحسين، والفرع الثاني يتعلق بالفئات المعفاة من سداد ضريبة التحسين.
1- طريقة تقييم وسداد ضريبة التحسين
نص المشرع الأردني في المادة رقم (210/ب، ج) من قانون الملكية العقارية على أن (ب- تخضع لضريبة التحسين الزيادة التي تطرأ على قيمة العقار من جراء تنفيذ المشروع من تاريخ قرار الاستملاك إلى تاريخ وضع الطريق قيد الاستعمال. ج- تحدد آلية حساب النسب وأسس تقدير الزيادة على قيمة العقار التي تفرض على أساسها ضريبة التحسين وفقاً لأحكام المادتين (211) و (212) من هذا القانون على ان لا تزيد النسب على (25%) خمس وعشرين بالمائة من الزيادة على قيمة العقار).
ووفقاً لما ورد بنص هذه المادة يتبين لنا أن وعاء الضريبة الخاضع لتحديد قيمة ضريبة التحسين هو الزيادة في قيمة العقار المفروض عليه الضريبة والتي تطرأ عليه نتيجة تنفيذ قرار الاستملاك، أي أن الضريبة تحتسب على قيمة الفارق بين قيمة العقار بعد تنفيذ قرار الاستملاك وقيمته قبل تنفيذ هذا القرار، فعلى سبيل المثال إذا كانت قيمة العقار قبل تنفيذ القرار هي عشرة آلاف دينار، وارتفعت قيمته بعد تنفيذ قرار الاستملاك لتصبح خمسة عشر ألف دينار، فإن قيمة الزيادة التي تمثل الوعاء الذي تحتسب عليه ضريبة التحسين هي خمسة آلاف دينار.
وقد أحالت بشأن أسس تحديدها لنص المادتين رقمي (211) و(212) من ذات القانون، إلا أنها قررت في الفقرة (ج) منها أنه متى تم تحديد قيمة ضريبة التحسين فإن الحد الأقصى الذي لا يجوز لقيمتها أن تتجاوزه هو نسبة قدرها 25% (الربع) من قيمة الزيادة في قيمة العقار، ففي المثال السابق الذي كانت فيه الزيادة في قيمة العقار هي خمسة آلاف دينار يكون الحد الأقصى الذي لا يجوز لضريبة التحسين أن تتعداه هو 25% من قيمة تلك الزيادة أي مبلغ 1250 دينار، وقد تكون قيمتها أقل ولكن لا يجوز أن تتعدى هذا المبلغ.
وحددت المادة رقم (211/د) من قانون الملكية العقارية مبدأ آخر بشأن احتساب قيمة ضريبة التحسين، ويتمثل هذا المبدأ في عدم جواز تعدي قيمة إجمالي ما يتم فرضه كضريبة تحسين عن إجمالي قيمة التعويضات التي يتم سدادها لملاك العقارات الصادر بشأنها قرار الاستملاك، وايضاً في ذات المادة بفقرتها رقم (هـ) قررت حداً أقصى آخر لا يجوز أن تتعداه قيمة ضريبة التحسين عند تحديدها، وذلك في الحالة التي يكون العقار المستحق عنه ضريبة التحسين هو ذاته العقار الصادر بشأنه قرار الاستملاك، وتكون المساحة التي تم استملاكها منه تقل عن ربع مساحته، ففي تلك الحالة لا يجوز أن تتعدى قيمة ضريبة التحسين عليه فيمة الفرق بين كلاً من قيمة ربع مساحة العقار وقيمة الجزء الذي تم استملاكه منه.
هذا في شأن كيفية وأسس تحديد قيمة ضريبة التحسين التي يتم فرضها على مالك العقار الذي ارتفعت قيمته بسبب تنفيذ قرار الاستملاك، أما بشأن كيفية سداد المالك لتلك الضريبة فإن ذلك يتم بطريقتين:
الطريقة الأولى: هي الطريقة المتبعة في حالة كون الملتزم بالضريبة هو ذاته صاحب العقار الذي تم استملاكه، حيث يكون هذا المالك مستحقاً لتعويض عن قرار الاستملاك فيتم سداد ضريبة التحسين المستحقة عليه عن طريق المقاصة بينها وبين التعويض المستحق له، فيتم خصم قيمتها منه ثم يتقاضى باقي التعويض المتبقي بعد هذا الخصم.
الطريقة الثانية: تتمثل في سداد ضريبة التحسين من مالك العقار الذي تستحق عليه بشكل مباشر دون إجراء مقاصة، وذلك في حالة عدم كون مالكه هو مالك العقار الصادر بشأنه قرار الاستملاك، حيث قرر المشرع في المادة رقم (212/أ) من قانون الملكية العقارية أن ضريبة التحسين يتم استيفائها من ملاك العقارات التي تستحق عليهم في صورة أربعة أقساط، وتكون تلك الأقساط بقيم متساوية بحيث يمثل كل قسط منها ربع قيمة الضريبة، على أن يتم سداد قيمة تلك الأقساط كاملة خلال مهلة قدرها أربعة سنوات كحد أقصى، ويتم احتساب تلك المدة بدءاً من تاريخ القرار الصادر بفرض ضريبة التحسين من قبل المجلس البلدي.
وقد قررت المادة رقم (211/ج) من ذات القانون مبدأ هام في اقتضاء ضريبة التحسين ألا وهو مبدأ المقاصة، حيث يتم خصم قيمة الضريبة من قيمة التعويض المستحق لمالك العقار متى كان عقاره هو الذي صدر ونفذ بشأنه قرار الاستملاك، فيكون المالك دائناً للمجلس البلدي بقيمة التعويض ومديناً له في ذات الوقت بقيمة ضريبة التحسين، وبالتالي تتوافر إمكانية عمل المقاصة بين الدينين ويستحق مالك العقار المبقي من قيمة التعويض بعد إجراء تلك المقاصة.
2- الفئات المعفاة من سداد ضريبة التحسين
استثنى المشرع الأردني من الخضوع لضريبة التحسين بعض الفئات التي أعفاها من سدادها، ويمكننا أن نحصر تلك الفئات في فئتين من العقارات التي نوردها على النحو التالي:
- الفئة الأولى: تتمثل في العقارات التي لا تطرأ على قيمتها أي زيادة كنتيجة لتنفيذ قرار الاستملاك، حيث أن أساس فرض تلك الضريبة هو الفائدة التي تعود على العقار بارتافاع قيمته نتيجة لتنفيذ قرار الاستملاك، فإذا لم تتحقق تلك الفائدة ولم تتأثر قيمة العقار بتنفيذ هذا القرار فلا تفرض عليه ضريبة التحسين وبعد معفى من سدادها.
- الفئة الثانية: العقارات التي يتم صدور قرار استملاك لحصة قدرها الربع من مساحتها دون أن يتقرر لها تعويض عن هذا الاستملاك، فتلك العقارات لا يفرض عليها ضريبة تحسين وذلك الإعفاء يكون بمثابة مقابل يقوم مقام التعويض الذي لم يتحصل عليه نظير قرار الاستملاك.
خامساً: نماذج من أحكام القضاء الأردني ذات العلاقة
1- حكم محكمة بداية حقوق عمان الصادر في الدعوى رقم 981 لسنة 2022 بجلسة 24/3/2022، والمتضمن أنه (وحيث تجد المحكمةبأن الجهة المدعى عليها قد قامت بفرض ضريبة تحسين على الشارع المار أمام قطعة الارض موضوع الدعوى والذي هو شارع إفرازي وليس شارع تنظيمي قامت الجهة المدعى عليها بفتحه وتعبيده ولم يتم استملاك أية مساحات من قطعة الأرض موضوع الدعوى لغايات فتح شوارع تنظيميه، وبالتالي فإن قيامها بفرض ضريبة تحسين على الشوارع المارة من أمام قطعة الأرض لا يستند إلى صحيح القانون ويتوجب عليها إعادة المبلغ الذي قامت بقبضه من المدعين، لهذا وسنداً لكل ما تقدم وعملا بأحكام المواد 2 و211 و212 من قانون الملكية العقارية تقرر المحكمة إلزام المدعى عليها أمانة عمان الكبرى بإعادة المبلغ الذي قامت بقبضه من المدعين).
2- حكم محكمة بداية حقوق عمان الصادر في الدعوى رقم 4450 لسنة 2022 بجلسة 28/11/2022، والمتضمن أنه (ضريبة التحسين لا تدفع إذا زادت مساحة اقتطاع الشوارع عن الربع القانوني، كما يستفاد أيضاً أن المشرع حدد شروطاً لفرض ضريبة التحسين (واردة في نص المادة 211 من قانون الملكية العقارية)، وحيث ثبت للمحكمة من خلال البينات الصادرة عن المدعى عليها أن مجموع مساحة الاقتطاعات تزيد عن الربع القانوني الذي يحول دون فرض هذه الضريبة، وبما أن المدعى عليها قامت بفرض ضريبة تحسين على العقار موضوع هذه الدعوى فإن ذلك يعتبر مخالفاً لأحكام قانون الملكية العقارية وتعديلاته).
سادساً: الخاتمة
بعد مراجعة موقف المشرع الأردني من تنظيم ضريبة التحسين وقرار الاستملاك نجد أنه قد تناولهما بتنظيم محكم، إلا أن هناك وجهين للقصور في هذا الشأن، الوجه الأول هو الوارد بتعريف قرار الاستملاك في المادة الثانية من قانون الملكية العقارية والمتمثل في عدم ذكر سبب صدور قرار الاستملاك، وهو ما يستلزم تدخل من المشرع بتعديل التعريف الوارد بنص تلك المادة ليصبح على النحو التالي (نزع ملكية عقار من مالكه أو حق التصرف فيه أو الانتفاع به او الارتفاق عليه بمقتضى أحكام هذا القانون وذلك بغرض تحقيق منفعة عامة)، والوجه الثاني هو عدم وضع تعريف واضح لضريبة التحسين، وهو ما يستلزم تعديل قانون الملكية العقارية بإضافة تعريف لضريبة التحسين ضمن المادة الثانية منه والخاصة بالتعاريف.
[1] – مجمع اللغة العربية – المعجم الوسيط – ط3 – دار عمران – مصر – الجزء الثالث – 1999 – ص921.
[2] – ميادة حرب – الرقابة القضائية على قرارات الاستملاك في الأردن: دراسة مقارنة – رسالة ماجستير غير منشورة – جامعة اليرموك – الأردن – 2014 – ص41.
[3] – علي شطناوي – الوجيز في القانون الإداري – ط1 – داروائل – الأردن – 2003 – ص731.
[4] – أسامة الحناينة وآ خرون – نزع الملكية الخاصة للمنفعة العامة في التشريع الأردني – مجلة دراسات علوم الشريعة والقانون – مج 42 – ع (3) – الجامعة الأردنية – 2015 – ص 1061.